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从静 梅琳
（华中师范大学经济学院 湖北 武汉 430079）
摘 要 首先对英国1919年以来的公共住宅政策做了简单的政策演变回顾，并对英国公共住宅政策改革的重点进行具体介绍。我国正面临公共住房改革进程中的攻坚时期，如何把好的思路、好的方法引入到中国，与中国的国情相结合，这正是走出困境的关键。
关键词 公共住宅制度 住房保障 公共住房改革
英国的公共住宅政策经历了8次修订和调整，逐步形成了现行的公共住宅政策体系。无论是保守党执政，还是劳工党执政，对于公共住宅政策的目标基本一致。其中的许多措施，对我国的住房改革及住宅政策体系的建设都有着很大的借鉴意义。
1 英国公共住宅政策演变
英国于1919年《住宅法》出台后，确定了以公营住宅为核心的住宅政策，国家干预住宅市场，即由政府投资建造公房，然后低租金租给居民居住。二次世界大战以后，由于战争破坏，英国住房严重短缺。政府采取了以集中建设出租公房为重点，大力促进住宅建设、增加住房供应的政策。主要方式是，环境交通和区域部根据中央财政每年的建房预算安排，综合各个地方政府的建房情况和低收入居民住房需求情况，按年度向地方政府拨款，由地方政府负责进行公房建设。政府建房极大地促进了英国的住房供应，对于解决当时的住房短缺问题，解决低收入居民住房支付能力较低问题都起到了重要作用，受到了居民的普遍欢迎。政府建房也成为英国福利制度的重要组成部分，是英国福利社会的支柱之一。但是其弊端和缺点日益显露，由于公房建设速度太快，房屋质量较差，维修养护负担很重，公共支出大幅上升；住宅市场运作效率降低；公共住宅中贫民大量集中，造成住宅品质及社区质量呈低劣趋势等。1980年住宅法中引入购买权，实行公共出租住宅出售给原住户。1988年推行将剩余的公共出租住宅转移给其他机构，如住宅协会等。经过近些年的市场化调整，加之英国居民希望拥有自有住房的传统观念，英国居民住房产权发生了重要变化，约70％的居民拥有自有住房产权，另外30％的居民租赁住房。
2 英国公共住宅政策变革要点
2.1 政府宏观调控
英国财政部主要是通过保持合理的经济增长速度及合适的利率政策，保证居民住房支付能力逐步提高，保证居民购房贷款的还款额不发生大的变化。英国环境交通和区域部主要负责住房政策的制定和实施，核心是财政预算中公房建设与维修资金的分配。社会福利保障部主要涉及贷款居民失业之后的一定时间内，会同一些保险机构帮助居民还款，使居民不至于因短期的支付能力问题而失去住房。此外，地方政府还将通过规划手段对住房建设进行管理。政府部门之间相互配合，促进公共住宅的健康发展。
2.2 公共住房出售计划
1979年保守党执政以来，充分重视市场机制配置资源的主导性作用，把提高住宅自由化率作为主要的住宅政策目标，其采取的主要政策工具有:（1）购买权，即公共住宅以较低的折扣价格出售给原承租户。（2）租金转换为抵押贷款购屋，原承租户以月租金作为无息抵押贷款的月偿还额来购买承租的住宅局的公共住宅。（3）折价优惠可携带政策，即住户重新购买房屋时，原购屋时所享有的折扣优惠仍然有效。（4）持份所有权政策，依据购房者或承租户的收入水平及购买能力来决定其购买的产权份额，可购买25%、50%、75%的产权，余下部分则继续向住宅协会承租。
若因公共住宅质量差或居住人收入水平低，公共住宅不能通过向住户出售的方式改变其使用性质，也难以完全依靠中央财政预算解决现存的住房问题。英国政府鼓励现行的、隶属于地方政府的管房机构，改造为私人合作及非盈利性质的住房协会，由住房协会整体购买现在管理的公房，成为社会性房产主，并依靠租金收入对所拥有公房进行维修和管理。
2.3 房租补贴计划
作为非盈利机构，住房协会向住户收取的租金要低于私人出租房屋的租金；但作为私人合作性质的机构，要通过租金收入维持其管理和维修住房等方面的支出，住房租金必须达到成本租金水平。这样，就产生了原有居民的承受能力问题，相应产生了房租补贴计划。从英国住宅的补助手段看，可分为直接补助和间接补助。直接补助是政府将补助提供给住宅消费者，即通过财政拨款、税收减免等方式对居民卖方、建房、租房给予资助,主要分为两种，自有住宅补助和房租补助。间接补助是政府将补助提供给住宅供给者。主要分为两种：第一，发展商的建屋补助。主要通过税收减免，提供开发低息贷款以及财政拨款等方式；第二，社会出租补助。承租户承租社会出租住宅时只需按政府所规定的租金标准支付，租金标准与市场租金之间的差额由政府直接补助给出租者。
2.4 多元文化、多元群体融合计划
分散建房是解决原来公房建设中存在的众多社会问题的主要途径，政府希望不同收入、不同文化背景的居民能够共同生活于同一社区。因此，新的公房建设采取零星建设的方式；同时，政府通过规划手段，强制要求新的住宅建设项目必须有一定的低收入居民住房。这个比例一般占项目建设总量的15％－50％，从英国目前的实施结果看，平均占25％。
2.5 发挥私营机构作用
成立住房协会的另外一个重要作用是在融资方面。由于中央财政的住房建设和维修拨款受政府保障能力的限制，即使对地方政府经批准筹措的建房资金，也要受政府财政赤字规模的限制。而住房协会则不受相应因素的制约，可以通过贷款解决资金短缺问题，因而更有利于加快住房的建设与筹措维修资金。目前，中央政府的住房保障预算资金，除了向地方政府拨付外，也直接向住房协会拨付。
3 英国公共住宅政策对我国公共住房制度改革的启示
英国公共住宅政策对解决中低收入者住宅问题，促进社会公平和社会稳定；提高住宅自有化率，增进住宅稳定发展和经济增长方面起了重要作用。我国如何借鉴英国的经验和教训，以推动住房制度改革，还待进一步深入研究。
3.1 加强相应公共住宅政策的立法
市场经济也是法制经济。英国无论是那一个阶段公共住宅政策的实施，都先制定或完善相关的法律法规，从而使得公共住宅政策的实施有法可依，同时也提高了政策的可操作性。我国目前与公共住宅有关的文件还没有上升到法律的高度，其执行情况可想而知。为加快我国公共住房的建设，解决低收入家庭特别是最低收入家庭的住房问题，推进住房制度改革的顺利进行，我国立法机关必须加快制定有关法律的步伐，包括《住宅法》、《公平租金法》、《个人收入申报条例》等。同时要完善相关法律，包括《城市房地产管理法》、《公积金管理条例》、《房地产转让条例》、《房地产抵押贷款条件》等。只有这样，我国的公共住宅建设才能有制度上的保证，而不是带有很大随意性的“市长工程”。
3.2 强化政府宏观调控作用，规范住宅消费市场，确定合宜价位住宅的标准
（1）英国为解决住房价格与家庭预算约束之间的矛盾，通过财政部控制，保持合理的经济增长速度及合适的利率政策，保证住房支付能力逐步提高，保证贷款还款额不发生大的变化。在我国，理顺房价构成，控制房价不合理的上涨，提供合宜价位的住宅，是培育住宅有效需求的一个重要措施。从目前房价来看，过多过滥的乱收费、乱摊派是导致商品房价格居高不下的一个主要原因。政府应取消一部分收费，分离一部分收费，一部分改税，从而建立合理的价格机制。
（2）英国于1996年制定了合宜价位住宅用地规划，政府提供低地价土地，以保证住宅低成本的开发建设。我国也应改革现行普通住宅的用地供应政策和地价政策，充分考虑普通住宅用地收益能力较差的特性和城市居民的实际支付能力，对提供给中等收入家庭的经济适用房的用地，采取行政划拨供给；对普通商品住宅用地实行低额度的低价政策，以解决房屋价格与家庭预算约束之间的矛盾。
3.3 提高对住房保障工作重要性认识，完善保障性住房供应体系
我国住房保障体系的建立和完善应从以下几方面入手：（1）严格认定住房保障对象，明确只有低收入家庭才能享受住房保障。对于我国经济适用房性质要重新界定，经济适用房针对的范围非常的大，并且操作不规范，导致经济适用房购买者很大一部分是中高收入者。因此，在确定保障对象时，应将家庭构成、家庭收入水平及特殊群体的划分和认定做出定量核定性的标准。（2）对于我国建立社会主义市场经济体制的改革取向及大量公房存在的现实，要求我们更多地重视房租补贴的方式。对现有部分公房难以出售，政府和单位仍然难以摆脱管房、维修住房的包袱，应当借鉴英国从管房机构的改革入手，辅以房租补贴政策的做法，还可以采取从腾退的旧有公房中调剂一部分作为保障性住房。（3）住房保障的形式选择上要多元化。英国在实行住房改革中充分发挥私营机构的作用，如住房协会，可以通过贷款解决资金短缺问题，有利于加快建设与筹措维修资金。我国保障住房的开发，既可由国家投资兴建，住宅合作社或其他非盈利性机构兴建住房，也可以采取政府贴息、减税等手段鼓励开发商建造。（4）社会保障性住宅的开发建设，应尽量避免大量集中在某一区域，否则会造成居住社区住宅品质低落。
3.4 鼓励低收入家庭购房，完善房地产金融
一般人认为，房地产金融的对象是购买商品房、经济适用房的高、中收入家庭。这种看法是片面的，因为低收入家庭不能购买经济适用房，一方面是由于收入低，另一方面则是由于我国的房地产金融不完善使然。如果没有完善的房地产抵押贷款制度，必然会有更多的低收入家庭不愿意或无力买房而租住廉租房。这种结果是同我国住房制度改革的目标背道而驰的。鼓励的方式可采用英国的持份所有权政策与抵押贷款制度相结合的方式，但对低收入购房者的监控力度也要相应加强。
我国在借鉴国外经验的同时，也要切实考虑到我国的实际情况。对于我国经济适用房建设中的寻租行为如何避免；廉租房的建设是否会陷入福利制的困境；住房保障中的住房公积金能否在目前的环境下充分利用等问题都有待进一步解决。
参考文献
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4 中国社会科学院财贸经济研究所课题组.中国城镇住宅制度改革. 北京：经济管理出版社，1996
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6 谢伏瞻，李培育，刘士余. 住宅产业：发展战略与对策. 北京：中国发展出版社，2000
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