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柳 青
（武汉大学政治与公共管理学院 湖北 武汉 430072）
摘 要 公共政策的价值问题是政策科学的基础问题，价值取向是公共政策最本质的规定性。通过探讨来寻求社会主义市场经济条件下我国公共政策的价值准则及其理论依据，在此基础上，进一步反思中国政府公共政策在价值取向层面的问题和现实困境。
关键词 公共政策 价值取向 公平 效率 寻租
公共政策的价值取向受政策主体价值选择的影响，表现出多元的形态，这种多元性表现为公平、效率、民主、秩序等。公平作为其中最为基本的价值，在现代公共行政中的地位越来越明显，现代公共行政越来越强调将公平作为公共政策的基本价值目标。然而在现实生活中，广泛存在的寻租活动使公共政策偏离了公平价值取向，导致公共政策的非公共化。
1 公共政策价值选择的多元性
对于“公共政策”（Public Policy）具体涵义的讨论，行政学界一直莫衷一是、众说纷纭。比较国内学者和国外学者的定义，我们不难发现，国内学者倾向于给出它的技术性定义。例如，张金马认为，“公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人的准则和指南，其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。”陈庆云认为，“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。”而美国的政治学家戴维•伊斯顿（David Eston）则从较为抽象和概括的角度，认为公共政策是对全社会价值做出的权威性的分配。一般说来，行政学研究者倾向于从“政策过程”的角度来考察公共政策，认为这是一个包括“政策设计——政策抉择——政策实施——政策反馈——政策评估”的完整过程。同时，经历了实证主义的潮流之后，大家也普遍认识到，任何一项公共政策的出台，都必然包含了政策主体依据特定的伦理标准来进行的价值选择。从某种意义上说，政策主体的价值选择就意味着公共政策的价值取向。公共政策倾向的认定，受时空条件的限制，它是动态的；受政策主体阶级倾向利益观念的影响，它是多元的。
政府作为公共政策的主要制定者，是最大的公共权力持有者，所以公共政策与一般政策的最大区别就体现在“公共”二字上。具体说来，公共政策的价值选择主要包括公平、效率、民主、秩序等。
公平是从属于价值理性范畴的概念。如前所述，公共性是公共政策最本质的属性，因此，在现代公共行政中，要求公共政策行为体现公平的结果，尽可能满足社会主体的公平要求，恰当地运用公平原则，统筹短期利益和长期利益、微观和宏观等因素，兼顾个人、集体、国家等不同主体的利益主张，平衡与之相关的利益冲突。作为现代公共行政的一部分，现代公共政策也是如此，公平应体现在公共政策过程的各个环节上，寓于公共政策的全过程。
效率被定位于工具理性的界限之内。作为一项政治产品，公共政策不应仅仅只关注社会公平，还应注重效率的价值取向，把“蛋糕”做大。它要求行政主体在公共政策行为过程中，应当以经济有效的方式，以尽可能少的“投入”，获取尽可能大的“功效”。中外学者都重视公共政策的分配功能，强调公共政策的权威性，具体来说，公共政策的权威性根源于它以效率为前提，承认、维护并增进了社会的公共利益，因而得到了公众的普遍认同和支持。效率作为行政系统的基础目标，是现代公共行政的一项原则。
民主就是指个人基本的权利和自由得到体现和保护，人民对政治权力的监督，政治权力在宪法和法律规定的界限内行动，对个人隐私的保护等。在现代民主社会中，民主倾向不容置疑。公共政策除了体现公平和效率的价值取向之外，还应尽可能满足社会主体的民主要求，担负起维护民主的责任，这是公共政策的一项基本功能。
秩序是一个行政系统的稳定状况，包括公共秩序的维持、社会的稳定等，公共政策有责任保护整个行政系统的良性运行，有责任改革那些在制度上、功能上、效果上妨碍社会秩序的因素和影响实现秩序目标的政府行政管理体制。
2 公平：公共政策的价值取向
2.1 公平的涵义
什么是公平？古往今来，仁者见仁，智者见智，众说纷纭。不同时期以来，不同学派的不同学者对于公平的认识都不尽相同，观点各异，概括起来主要有机会公平、过程公平、结果公平等。但是，总体来说，他们绝大多数都认识到公平涉及伦理价值判断。这些认识都从不同的侧面揭示出公平的基本内涵：公平在本质上是一种平等，一种有条件的平等，允许人与人之间存在差别；并且反映出了某种利益倾向，这种利益倾向表现为一定社会中占主导地位的评价公平与否的基本标准。
2.2 公平与效率的对立统一
一方面，经济效率是实现社会公平的必要条件之一。如果公共政策缺乏效率效应，则政府就不能对社会进行有效的管理，社会将陷入无序状态，导致资源的极大浪费，人民生活更加贫困，从而必将破坏并无法实现公平。另一方面，如果公共政策中贯彻公平理念，则可以博得公众的信任、支持、配合，从而提高政府的威信，取得良好的行政效应。不可否认，从一定意义上讲，公平理念虽然会给公共政策行为造成一定的障碍，看起来似乎影响行政效率，成为行政效率的羁绊，但实际上，公平价值观具有防止公共政策行为的专横，维护公众对政府的信任和良好关系，减少行政主体与公众之间的摩擦，有助于行政效率的最大化。
2.3 公共政策的公平价值取向
公平与效率的统一只是相对的，两者之间的冲突仍不可避免。有时公平与效率发生冲突，就像鱼与熊掌二者不可兼得的“两难选择”。尽管高效率的行政活动具有稳定社会、繁荣经济的作用，并能克服官僚主义“拖拉扯皮”的弊端，但是如果公共政策片面追求效率，则往往会侵犯公众的合法权益。因此，有人认为效率与公平之间的矛盾的解决，需要根据社会客观的变化而不同，其理论基础在于：“价值是一个由多种要素构成的，以多元形态存在的体系，在该体系内部多种价值要素的位阶是上下浮动的。在社会发展的每个阶段和每个特定时期，总有一种价值处于首要地位，在进行价值评价和选择上，既不能没有重点，也不能顾此失彼。”基于此，行政主体在进行决策的过程时，必须做出权衡，在公平与效率的价值上不能千篇一律，而应根据公共政策特有的背景、情势以及轻重缓急来定夺。
3 寻租：公共政策的非公共化
公共政策作为政治系统的输出物，是一种正式的制度安排，其基本功能在于能及时有效地解决社会公共问题以及对稀缺的社会资源进行及时有效的配置。在民主社会中，公共政策表现为集体选择的结果，因而在理论上，公共政策的制定应该具备帕累托最优（Pareto Optimum），以社会利益最大化为目标，公共性是公共政策的价值基础和核心目标。因而，公平作为公共政策价值取向中最为核心的一项标准，在现代政策研究中占有十分重要的地位。但在现实中，公共政策在制定和执行中或多或少的偏离了此目标，因为在公共政策的制定和实施过程中存在一种衍生物，那就是“租”。政府干预中广泛存在的寻租活动造成了社会资源的巨大浪费，使公共政策偏离了社会利益最大化的基本准则和公平的价值取向。公共政策的非公共化时有发生。
在托里森的定义中，“寻租是为获取人为的收入转移而耗费的稀缺性资源。”这种人为的稀缺一旦产生，寻租活动的非经济性就难以避免。因为寻租作为一种非生产性活动，是对既得利益的重新分割与转移，它游离于生产过程之外，仅仅改变生产要素的产权关系，一般通过例如游说、奉承甚至贿赂等不正当手段来达到目的，并不能带来价值增值。寻租者们竞相通过寻租活动来影响政府的行为，使公共政策改变法律规定的权利，让价值分配的天平朝自己这一方倾斜，以社会公共利益的衰减为代价来增加自身特殊利益的攫取。寻租是有成本的，布坎南将寻租行为造成的社会成本分为三类：保持垄断地位的支出；政府部分对这类支出做出反应的努力；寻租行为所引起的第三方的各种扭曲行为。所以，寻租行为导致了资源配置的扭曲和社会福利的损失。
由此可见，公共政策的非公共化实质上是一种利益实现的过程，作为交易双方的政府官员和利益集团都实现了各自的特殊利益。这正如布坎南所言，由于政府是由个人组成的，政府的各项职能只能是人去完成的，因此，组成政府的这些人不可避免的具有经济人的性质，以追求最大化的个人利益为行为准则。公共权力的非公共运用就是他们为追求个人特殊利益而造成的公共政策公共性的丧失。
综上所述，经济制度的变迁将政府卷入了经济生活，政府通过公共政策来调节市场经济的运行。寻租对特殊利益的争夺损害了公共利益，导致了公共政策的“非公共化”，在“孤掌难鸣的现代化经济”（萨缪尔森语）中，人类陷入了自己设计的两难陷阱———市场的缺陷需要公共政策补救，但随之而来的寻租问题又难以遏制。
4 市场经济条件下我国公共政策的主要价值取向
经济体制类型与公共政策的选择，尤其是公共政策价值目标的选择，有着紧密的内在联系。显然，计划经济体制与市场经济体制下的公共政策的基本价值取向具有很大的差异性。当今世界多数国家实行的都是市场经济体制，我国目前也初步建立了具有中国特色的社会主义市场经济体制。市场经济体制是我们探讨公共政策价值取向的理论前提，市场经济体制下公共政策功能的重新定位是我们正确选择公共政策价值取向的理论依据。
实践证明，市场机制是一种有效的资源配置方式，通过合理的市场竞争能够有效的解决效率问题。但是市场并不是万能的，市场机制对资源的配置也会产生其自身无法克服的缺陷，这就是所谓的“市场失灵”。市场失灵成为公共政策形成的逻辑起点，即为弥补市场缺陷，纠正市场失败，客观上需要政府通过及时制定并有效实施公共政策来干预市场，保护经济效率，维护社会公平。因此现代各国的市场经济大多是“市场机制＋公共政策”的混合经济，即一方面是资源配置方式的市场化，把市场作为资源配置的基础；同时又因市场缺陷的存在而不能缺少政府的宏观调控和政策干预。鉴于此，现代市场经济中的政府公共政策，就具备以下的双重功能，即一方面政府要通过宏观经济调控，通过公共政策的制定和实施，以克服和矫正市场的固有缺陷，解决那些市场不能解决或解决不好的问题；另一方面，政府的公共政策必须保障、促进市场资源配置的充分、有效发挥，而不是人为地改变乃至扭曲这种作用。
当今世界各国尽管大多实行市场与政府的二元调节机制，但因各自的国情、经济发展模式及其发展水平等方面的差异，各国在处理政府与市场的关系上，以及在公共政策的选择和运用上，又有一定的差别。然而，所有市场经济国家在处理政府与市场的关系上，在公共政策的制定和实施上，都应该恪守下列共同原则：以弥补市场缺陷为出发点，以市场机制作用的正常、有效发挥为归宿。换句话说，在市场经济条件下，市场始终是资源配置的基础，包括公共政策在内的政府活动，不能破坏这个基础，而只能保障、促进市场配置作用的有效发挥，并针对具体情况对市场调节进行适当调节和补充。市场失灵为政府公共政策作用的发挥提供了需要和可能，但公共政策却不能代替市场的效率和功能。
从上述对市场经济条件下公共政策功能的重新定位…… 全科论文中心http://www.issncn.net
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