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徐 步 原
(华中师范大学管理学院 湖北 武汉 430079)
摘 要 从建国到现在，中央与地方关系在不断改革变化中，从最初到高度集中到逐步的放权，又到分税制的实行。党的十六大提出全面建设小康社会，同时完善社会主义市场经济体制，建设社会主义民主，并且建设中国特色的社会主义法律体系，实现依法治国。同样，中国在中央与地方关系上也应该有新的发展，使中央与地方关系逐步走向成熟，更加适应社会发展的需要。
关键词 中央与地方关系 集权与分权
中央与地方关系是国家结构中最基本关系之一，它直接影响到国家的统一、经济的发展和社会的稳定。我国从建国到现在就如何正确处理中央与地方关系，在理论和实践两方面都积累了丰富的经验。中央与地方关系作为一种国家结构的设置必然植根于一个国家的社会体制之中，尤其是一个国的政治体制、经济体制状况直接决定了中央与地方关系的形态特征。
1 历史上，我国中央与地方关系的三个阶段
1949年，中华人民共和国建立中国历史翻开了新的一页，中国共产党在马克思主义的指导下取得了革命的胜利。在马克思主义经典作家看来：“集权是国家的本质，是国家的生命基础。”在建国之初，中国共产党也想把革命中的成功经验应用于国内的建设，同时也受到苏联社会主义建设方面的影响。中国建立了高度集中的计划经济体制，同时在中央与地方关系上也实行高度的集权。地方无条件的服从党中央国务院，同时地方政府受同级党委的领导。在政治优先、政治为重的气氛中，中央与地方关系也完全服务于政治需要，当时的政治需要就是维护政权的统一，保证中央对地方的绝对领导。借助于高度的集中和计划，动员全国的人力、物力，迅速恢复国民经济，维护和巩固新生的社会主义政权，对内维护统一，对外对抗封锁。这一时期的中央与地方关系基本服从于这种需要。
国民经济得到了恢复，经济形势进一步发展，集权的弊端也开始出现了，为了使中央与地方关系的设置能促进经济的发展，于是中央开始向地方放权，从此就一直没有摆脱“一收就死，一放就乱，一乱就收”的循环。于是“放权——收权——再放权——再收权”主导了这一时期中央与地方的关系。
中国改革开放开始后，建立并逐步完善社会主义市场经济体制。中央与地方两个关系也要走向全面适应改革开放和社会主义现代化建设需要的道路，并且服务于社会主义市场经济的建立和完善。经济形式的改革与发展主导了这一时期的中央与地方关系。中国陆续出台了一系列从“放权让利”为主线的重大改革措施，摸索出了一系列旨在尽可能充分体现中央和地方“两个积极性”这一“互动”原则的机制性手段。在中央和地方的关系上，原有体制下中央集中过多、管得过死的状况已有较大改观，在政府管理的层次上，形成了地方立法制度，分税制等一系列较为充分地考虑地方利益的制度的做法，增强了地方经济活力和地方政府管理的自觉性，同时在许多方面分担了中央政府的调控压力、增强了宏观协调力度，促进了中央关于地方发展目标和总体协调目标的实现。
近20年，地方分权改革取得空前成效的同时，也产生了一些负面效应。此外，一些由来已久的深层次问题依然存在，未能从根本上摆脱行政的“一统就死，一放就乱”的怪圈。在某中意义上，中央集权与地方分权的对立和冲突仍呈激化趋势。
2 我国中央与地方关系的复杂性都是由中国社会主义初级阶段的基本国情决定的
虽然中央与地方关系纷纭复杂，并且多变，但是这些复杂性后面也可以找到中央与地方关系变化的特点。
2.1 保证中央对地方的绝对政治领导
中国历史上经常有地方诸侯对抗中央政权的现象，造成了中央政权统治的危机。中国共产党带领全国人民建立的政权要防止这种现象的发生。在这一点上中央政府的主要手段就是通过加强党的领导，保证党中央对地方的绝对领导权来实现的。因此无论经过多少次放权、集权的调整，党中央和国务院对地方的认识任免权没有下放过，并且一直强调加强党的领导，政府接受同级党委指导和党管干部原则。即使是高度自治的特别行政区，最高行政长官也必须要经过中央政府的任命。1954年由于高饶反党事件的出现，中央撤消了大区一级的行政机构。此后，在中央与地方关系上，没有发生过类似事件，也正是通过这种政治领导，维护了政权的稳定和国家的统一。
2.2 走向分权
虽然中央与地方关系经历了多次的分权与集权循环，但如果比较建国初的中央与地方关系和现在的情况，无论是法律上还是现实中，都可以看出中央与地方的关系是从中央集权走向地方分权。由简单的行政性分权走向了经济性分权，这是经济发展的必然要求。因为在保证政权统一的前提下，强调的必然是经济发展。要建立并完善市场经济，依靠市场配置资源，中央已不可能完全依靠指令性计划，这样就必须给予地方政府相应的权力，充分发挥地方的积极性，因地制宜地进行经济建设。
2.3 经济因素的权重加大
在建国初政治优先的气氛中，许多经济行为也充当了政治行为，同样中央与地方关系的设计也是由政治决定的，满足政治的需要，也少有经济方面的考虑。如大区的建立就是沿用战争时期的划分方法，也是为了政治军事的目的，最初的放权也是行政性放权。随着经济的发展，经济的因素在中央和地方关系的设计上权重逐步加大。如设立经济特区，沿海开放城市，划分收支、分级包干的“分灶吃饭”的财税体制，在中央与地方中，这些有差别的政策全是处于经济的考虑。各省市在享有中央政策上的不同，也都是经济的原因。
3 找出了中央与地方关系问题的症结，创造新的局面
谈到中央与地方的关系，首先想到的就是集权与分权，即如何分割权力。诚然，权力是中央与地方关系中重要的方面，但中央与地方的关系不仅仅是权力的分割，集权与分权的问题，从社会发展和经济建设来看，权力只是手段而不是目的，那么权力划分，无论权力归中央所有还是归地方所有，都只是一种手段，而不是最终的目的。确立中央与地方的关系使中央政府和地方政府在各自的范围内较好的履行自己的职责和维护社会的稳定，为改革开放和经济建设创造良好的条件。使中央和地方的两个积极性都得到充分的发挥。中央与地方关系的所有设置都要服从这个目的，同样权力划分也要符合这个目的。
在很长一段时间里，无论从思想上还是实践中，都将中央与地方的关系看成单一的权力划分，在这种观念指导下，完全从权力的角度设计中央与地方的关系，把权力当成目的，这样每次中央与地方关系的调整就是权力的重新分割。无论是集权还是分权，只是看到权力的本身，而忽视了什么样的权力要实现什么样的目的。建国初，把本是企业应该有的维持和促进企业发展的权力集中到中央，似乎地方只要有一点权力就会“犯上作乱”。而改革后的经济放权，不考虑权力下放的效应，对权力下放造成的可能后果无法深入的分析，为放权而放权，把应该是中央政府的调整宏观经济的权力下放到地方。地方把向中央要权当成自己的最大目标，于是在中央与地方之间就形成了一个权力市场，围绕权力的分割中央与地方展开讨价还价，由此权利谈判又会转向权力的竞争。而权利分配的不均衡会引起强烈的不满，中央只能用轮流“安抚”的方式进行平息。在这种情况下，权利纷纷下放，随意性很大。这种调整中央与地方关系的方式不利于中央与地方的关系走向成熟、合理，还会留下诸多的问题。因此，在设计中央与地方的关系时，必须走出权力的误区。充分认识到中央与地方权力的划分只是手段，而不是目的。权力的划分要依据中央与地方职责的不同而配置，而不只是对权力的简单分割。
参考文献
1 马克思恩格斯全集第41卷[M].北京：人民出版社，1957
2 辛向阳. 大国诸侯：中国中央与地方关系之结[M]. 北京：中国社会出版社，1995
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