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所谓“土地财政”，是指一些地方政府财政收入来源过度依赖房地产收入的情形。特别是发达地区地方政府，从土地上产生的收入占到地方财政收入的一半以上。地方政府近乎无成本地从农民手中征地（农民获得土地补偿金仅占土地转让收入与增值收入的2％～3%，相当部分地区还不到2%），然后以“市场价”批租给房地产开发商和各类工商企业。发达地区的政府财政就是一个“土地财政”。
第一、由城市扩张带来的房地产业和建筑业发展，成为地方财政预算内支柱性收入。
第二、土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。地方政府财政预算外收入一般由行政事业性收费、政府性基金和土地出让金三部分构成。近年来，随着中央对政府收费的管理越来越规范，行政事业性收费在预算外收入中的重要性减低，相比之下，土地出让收入处于举足轻重的地位。
第三、与土地相关的收费成为地方政府各部门改善福利的重要途径。这些部门收费大体分三类。一是土地部门的收费，如耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费。二是财政部门的收费，如土地使用费、土地租金。三是其他部门收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门，他们将收取土地从征用到出让过程中与之搭得上边的相关费用。这些收费十分庞杂、透明度低，难以查清，但数额不菲。
从另一方面来看，地方政府收入对土地及土地相关产业扩张的过度依赖，既有现行税制设置的原因，也有政府收入从土地上征税难且数量微的客观现实。
从税制设置上来看，在制造业税收的大部分被中央政府分享的情况下，城市扩张成为地方政府扩充税源的最有效途径。在现行分税制下，增值税的75%上缴中央，25%留与地方，近几年来增长较快的所得税也改为共享税，使得像浙江这样的经济发达地区，尽管财政收入大幅增长，但地方财政收入在总收入中的比重不高。相比之下，由城市扩张和土地占用带来的税收，包括建筑业和房地产业的营业税和所得税及耕地占用税等则全部由地方享有，为此，在地方政府选择开掘和扩大能快速增长财政收入的税种征收渠道中，发展城市建筑业、房地产业和土地征用成为首选。
从土地税收的征收来看，土地直接税收数额小、名目繁杂且征税成本高，地方政府当前过日子、谋发展，还无法依靠。从发达国家和其他发展中国家的经验来看，随着经济的分权化，土地税及与土地相关的财产税成为地方财政收入的重要来源。
最近几年，随着市场经济体制的建立和完善，土地开始“市场化”，尤其是随着房地产的火暴，土地的价格一路飙升。在这样一种情势下，有些地方政府渐渐地步入了一种“以地生财”的怪圈。在现行财税体制下，地方政府为了扩大财源，最简单最便捷的办法就是利用对土地一级市场的垄断，大肆卖地。“以地生财”已成为地方政府增加财力、筹集“政绩工程”建设资金的主渠道之一。在一系列房地产宏观调控政策已经出台的今天，社会各界对“土地财政”的声讨愈发强烈。有专家认为，“土地财政”正是楼市调控艰难、房价居高不下的重要原因。只有叫停“土地财政”，才能给国内楼市格局带来新的气象。
按说，土地属于国家所有，征得的土地款应该上缴国家财政，可现行的财税体制决定了地方政府所得到的土地款完全成了地方政府的主要经济来源。土地征收得到的款项没有上缴国家，而是成了地方政府的“自留地”，这些钱有的用于城市建设，更多的用来维护政府工作的正常开支，土地审批成了政府的“摇钱树”，政府陷入一种“以地生财”的误区也就不足为怪了。在一些政府看来，土地就是财源，掌控了土地使用权就等于掌握了滚滚财源，于是导致了违法用地的“乱象丛生”。目前发生的土地违法案件中，地方政府违法占地问题突出，凡是性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府或相关领导。许多土地违法案件本身就有地方政府的影子，甚至就是由地方政府直接主导，这是土地违法案件的核心问题。有些地方政府直接违法占有土地盖楼堂馆所；更多的以“发展是硬道理，是第一要务”为理由，不惜违反国家的土地法律与政策。他们或是默许企业违法占有土地；或是违法审批土地使用权；甚至直接帮助企业规避法律。有的地方化整为零批地，把审批权下放给地市；有的地方与开发商签订土地出让协议后，再“量身定做”竞争条件，搞虚假挂牌出让；有的地方“以租代征”，先由乡镇政府从农民手中把地租来，然后直接转租给了企业，等等。无论从地方政府以消极不作为的方式不查处土地违法案件还是违法占用土地，都说明了土地违法问题的本质是地方政府违法。政府违法带有发展地方经济的色彩。并且以侵犯农民利益为特征，低标准土地补偿和拖欠征地补偿费等比较普遍。一些地方政府把土地一级市场的开发权拱手让给了开发商，后果是大量土地资源被少数企业垄断，低地价造成国有土地资产流失。通过修改土地利用总体规划和钻政策空子，采用拆分手段、化整为零批地，打擦边球的现象普遍。
针对这种情况，国土资源部及时发出通知，严格土地使用制度，但如果不能从建设上进行有效的规范，即便发再多的通知也是枉然。最重要的还是从制度上逐步消除地方政府对“土地财政”的过度依赖。
第一，阻断地方政府的卖地机制。地方政府对建设用地的垄断性卖地权，是土地财政形成的根源。只要可以从农民手中低价征地，并向市场高价供地，地方政府就不可能轻易放弃对建设用地的垄断权。为此，要改变“土地财政”的格局，就必须打破政府垄断土地一级市场的格局，改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色。
第二，加强土地使用款项的“中央集权”。统统收缴地方政府审批土地所得到的款项，而后再按比例返还给地方政府，用于城市基础设施的建设，土地使用款不能“谁征谁使用”。这一点解决不好，地方政府“以地生财”的怪圈就难以打破。要破解这一社会困局，就必须实行“中央集权”，即把所有的征地款项统统上缴国家。
第三，实行事权的合理界定及其与财政能力的匹配协调。随着市场经济的发展，尽管城市基础设施投融资的市场化程度大大提高，但受制于基础设施的地域公共物品属性，地方政府无法完全退出基础设施建设领域，进而需要相应的财力作保障。我国目前财政预算支出中，能够用于城市基础设施建设和土地开发方面的支出极为有限。特别在西部一些不发达的城市，城市建设和维护的资金严重短缺，土地的粗放性、扩张性利用成为重要的财政资源，不利于土地的集约化利用。由此看来，中央和省级政府给予市县级的城市基础设施建设一定的财政支持，是十分必要的，但应在总体的财税改革过程中配套。可考虑的措施主要有：深化省以下财政体制改革，争取按照“扁平化”取向逐渐在省与市县两大层次间清楚界定事权。1994年的分税制改革彻底扭转了中央财政收入占全国财政收入比重不断下降的局面(目前的状况，中央财政大体集中的财力在54%，地方政府集中的财力大体在46%)，增强了中央政府的宏观调控能力。但新体制运行十一年，积累起来的突出矛盾和问题就是我国省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道。这造成“财权重心上移而事权重心下移”的局面，并使得县乡财政困难日益凸现。因此，解决地方财政困难，关键在于完善省级以下财政体制。省级以及省级以下各级政府之间应建立起透明和稳定的收入分配安排，同时，明确各级政府的支出责任。其次由中央、省两级自上而下地按照公共福利均等化目标，加大一般性转移支付的规模，以及按照城市基础设施建设标准给予市县专项补贴。清晰地划分城市基础设施建设中各级政府的事权、职责，尤其在西部，城市化进程中，因地方政府财政乏力，更加需要中央政府的支持。
第四，逐步强化地方政府的融资能力。我国的地方税收管理权和立法权，目前基本上集中在中央政府。因此，要随省以下分税分级财政体制的贯彻落实，适度向地方政府下放税收和公共收费的立法权限，使地方政府按照当地经济发展水平和不同的资源禀赋，有针对性地行使税种选择权、税率调整权和必要的设税权，因地制宜征收各种税费，以提高地方财政能力。基于近年来地方政府在融资上的困难，在新的形势下，应尽快建立市场化、多元化基础设施的融资渠道。在西方经济发达国家，有些我国尚未采用的城市基础设施融资模式对于完善资本市场结构、支持城市基础设施的建设、丰富居民的金融资产、促进民间投资有着重要的借鉴作用。具体形式有：市政债券、基础设施收费证券化、私人主动融资、次级债券等。
第五，改革政府预算体系，逐步走向预算统一和整合。首先，构建以公共预算为核心的转型期公共财政理论体系；其次，在人大系统内部建立预算审议专家咨询机构，由具有丰富经验的预算管理专家和学者协助人大代表审查政府预算；再次，尝试推行政府预算报告的分部门表决制度，全面提升政府预算的规范化和法制化水平；最后，通过协调各方面的利益，进一步深化预算管理改革，强化预算监督，逐步将预算外和体制外财政性资金纳入预算管理。尽管通过近年来的预算管理体制改革，逐步将一些预算外资金项目纳入预算内管理，并且逐步对预算外资金实行“财政专户”管理，但大量资金游离于预算之外的现状，仍然不利于形成统一完整的预算体系。要减低地方政府谋求预算外收入的动机，就必须将现在的“投资性政府”变为“服务性政府”，形成多元化的城市公共投资机制，地方政府不再作为城市投资的主导者，只是作为公共品服务的提供者。这对合理解决政府间财政分配关系是非常必要和紧迫的。税收优惠政策与机制，能够保证财产税纳税人享受最大限度的公平，实现政府财政收入和社会公平的双赢局面。■
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