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西部拥有丰富的自然资源，但与之相对应的却是经济上的落后。为此，我国实施了西部大开发战略，这为西部经济提供了千载难逢的发展机遇。如何把西部的自然资源优势转化为经济优势，这关系着西部大开发的成败和西部人民的未来。但是，在我国现行资源所有制条件下，西部的自然资源更多的是廉价或无偿的提供给国家。目前，能够解决这一症结的现实有效措施就是建立并完善各种能源的补偿机制。另一方面，西部又集中了我国众多重要的生态功能服务区和生态脆弱区，对其进行有效的生态补偿是我国经济可持续发展的重要保障。
一、西部自然资源与生态问题
我国的能资源、矿资源主要分布在西部，统计显示，我国已有的158种矿产，西部分布有138种。西部地区已探明的能源储量占全国的比例接近57%，其中煤炭占全国储量的40%，钾盐、铬铁矿、稀土、磷、镍、钒、锰、铜、铝、锌等近五十余种矿产资源则在全国具有明显的比较优势。西部地区水资源丰富，蕴藏量占全国总量的55.65%以上。
西部作为我国能源和资源的战略要地，同时也是生态脆弱地区，这些地区承担了十分重要的生态保护和建设任务。长期以来，由于自然、经济、社会和历史等方面的原因，西部地区的生态环境不断恶化，环境形势相当严峻。主要表现在：一是土地退化加剧，水土流失和土地荒漠化严重。截至目前，西部地区水土流失面积已达282.59万平方公里，占全国水土流失总面积的77%，其中青海省草原退化面积已达440万公顷。内蒙古自治区草原遭严重破坏的达973万公顷。土地荒漠化面积262.2万平方公里，大部分也集中在西部地区；二是水生态平衡失调，江河断流、湖泊萎缩，地下水位下降。如我国最大的内陆河塔里木河主河道已缩短300公里，青藏高原的湖泊有30%以上干化成盐湖或干盐湖，黄河源区不少湖泊已经干涸。同时，地下水超采现象也十分严重，加剧了土地荒漠化和气候干旱化趋势。由于生态植被大面积遭到破坏，西部地区有1000多万人口喝水长期困难；三是林草植被覆盖总体不高，质量和功能下降；四是城市和工业集中地区环境污染相当严重。日趋恶化的生态环境给西部地区的经济和社会发展带来极大危害，造成巨大的经济损失，严重影响可持续发展。“整体来看，我国目前由于环境污染造成的经济损失近3000亿元。约占国民生产总值的4%。”目前，西部每年因生态系统破坏所造成的直接经济损失达1500亿元，占到当地同期国内生产总值的13%，因生态破坏造成的间接经济损失和生态恢复费用比这一数字还要高出数倍。世界银行估计，仅环境污染给我国社会造成的损失，相当于我国GDP的3.5%～8%，20世纪九十年代以来，每年自然灾害造成的直接经济损失大约占GDP的3%～5%，若再包括一些难以计算的生态环境损失和资源破坏在内，直接经济损失将超过GDP的1/10，即超过每年GDP的新增量，经济增长与环境资源损失相互抵消。可见，这种发展是以牺牲资源与环境效益为代价来换取经济效益。环境污染和资源短缺将成为我国可持续发展的重大障碍。
要促进生态的恢复、保护和各种资源的可持续利用，必须形成制度、机制激励和安排。因而生态和资源补偿机制的出炉乃是势在必行之举。
二、建立补偿机制遵循的原则
（一）谁污染谁治理，谁受益谁补偿的原则。环境污染和生态破坏造成的环境公害，污染者和破坏者不但要为污染和破坏行为付出代价，而且有责任和义务对自己污染和破坏环境造成的损失做出赔偿。同样，环境受益者也有责任和义务对为此付出努力的地区和人民提供适当的补偿。谁污染谁治理，谁受益谁补偿也体现了公平公正的原则，只有这样，才能鼓励大家共同为保护生态环境做出贡献。
（二）公平、公正的原则。所有环境受益者均应提供相应的补偿，补偿的数额应与其所获利益相匹配，以最有效地发挥生态补偿效应，环境受损对象根据损害程度，有权利平等地享受应得的补偿，要考虑用社会经济条件来解决人和自然的协调发展问题。比如浙江义乌缺水，就从上游地区引进，并给上游一定经济补助；东江给香港供水，为此，香港给了广东一部分钱买水，但真正的上游在江西，江西并没有得到生态方面的补偿。同时，对减少生态破坏者也要给予补偿，有些生态破坏确实是迫于生计，由结构性的“贫穷污染”所致，在西部地区也是很普遍的现象：越是贫穷，越是依赖有限而可怜的自然资源，如过度放牧、过度渔猎、过度开垦等，越是依赖自然资源对生态的破坏也就越严重，经济越是得不到发展。如此循环往复，越贫穷，越破坏；越破坏，越贫穷。在这种情况下，如果没有外部注入一种资金和机制就不能改善生态环境。因此，对减少生态破坏者也不得不给予补偿。
（三）坚持政府主导、市场推进、社会参与原则。建立生态补偿机制需要强大的资金实力作支撑。“在市场经济条件下，生态保护必须有经济上的补偿才能持续。”生态保护是一种具有很强外部经济效应的活动，如果对保护者不给予必要的补偿，就会导致普遍的“搭便车”行为，出现供给的严重不足；必须对产生外部经济效应者提供相应的补偿，使生态保护不再仅停留于政府的强制性行为和社会的公益性行为，而是投资与收益对称的经济行为，使环保成果转变为经济效益，激励人们更好地保护生态环境，达到“保护生态就是保护生产力”。根据不同地区，不同时期经济社会发展的现实基础，多渠道、全方位筹措补偿资金，因地制宜地选择补偿模式，既要坚持政府主导，不断加大财政投入；又要积极引导社会各方参与，拓宽资金来源渠道，探索市场化补偿的路子。
（四）坚持突出重点、先易后难的原则。生态补偿涉及面很宽、范围很广、要素很多，各地要着眼于解决实际问题，在完善现有政策措施基础上，积极创造条件，选准方向，重点突破；要循序渐进，先易后难，深入研究生态补偿的内在机理，逐步解决制度设计和实际操作中遇到的难题，扎实稳妥地推进生态补偿机制的建立。
（五）坚持分区补偿、按级负责的原则。将需要补偿的地区按生态环境现状进行规划、分区，根据这些区域在生态建设中的重要程度，生态破坏的实际程度进行科学规划，确定相应等级，采取不同的补偿标准和办法，按级组织实施。
三、建立并完善西部补偿机制建议
（一）生态补偿机制。生态补偿是一个系统工程，补偿方式的多样化可以大大增强补偿的适应性、灵活性和弹性，进而大大增强补偿的针对性和有效性。补偿方式尽可能地繁多、丰富多彩，不同方式尽可能自由组合。一般说来，补偿方式大致有政策补偿、资金补偿、技术补偿。
政策补偿，中央政府对省级政府、省级政府对地方政府的权力和机会补偿。受权者在授权的权限内，利用政策的优先权和优惠待遇。在资金十分贫乏，经济十分薄弱的情形下，制定一系列创新性政策，筹集资金促进发展，利用制度资源和政策资源十分重要。“给政策，就是一种补偿。”通过规划引导、项目支持等方式，扶持和培育生态脆弱和经济欠发达地区新的经济增长点，重点加强欠发达地区和重要生态功能区投资环境的改善，支持欠发达地区特别是重要生态功能区大力发展生态型产业、环保型产业；通过政策倾斜和实施差别待遇，激发这些地区保护资源环境、发展生态产业的主动性和积极性；继续实施生态移民、异地开发、下山脱贫等现有的行之有效的生态补偿方式，进一步从体制上、政策上加大对异地开发、生态移民等方面的政策支持力度。同时加强对欠发达地区农民素质培训，积极推进劳务输出和下山移民脱贫致富。统筹推进补偿地区经济社会、人口与自然的协调发展。
资金补偿，是最常见的也是最迫切急需的补偿方式。常见的方式有：补偿金、赠款、减免税收、退税、信用担保的贷款、补贴、财政转移支付、贴息、加速折旧等。借鉴美国等西方国家的经验，“由政府购买生态效益，提供补偿资金”，通过这样一种政策手段来提高生态效益。政府通过加大财政转移支付，中央和地方政府每年拨出专项资金编入财政预算，用于生态补偿，自2000年实施西部大开发以来，中央政府共拨出1100亿元用于生态补偿。东部地区也为西部做出了表率，如浙江省也在全国率先建立生态补偿机制。2006年浙江对主要承担生态保护和建设的市县（区）财力补助和奖励将达43.51亿元。同时还将分别安排生态建设、保护和环境治理补助基金17.77亿元，预计省级财政用于生态补偿转移支付的资金总额将达63.58亿元。
技术补偿，指中央和当地政府以技术扶持的形式对生态环境的综合防治给予支持。具体内容有：补偿主体开展技术服务，提供无偿技术咨询和指导，培训受补偿地区的技术人才和管理人才，提高受补偿者的生产技能、技术含量和组织管理水平。
（二）资源补偿机制。我国现阶段的资源补偿项目有资源税、资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费。所谓资源税是国家对开发自然资源的单位和个人征收的一种收益调节税，开征资源税的目的是为了把因自然资源条件优异而形成的级差收益收归国家，促进企业合理利用资源，加强经济核算，提高经济效益。
资源补偿费是资源开发者和资源利用者，为占有或消耗资源而向资源所有者所支付的经济补偿。其主要作用是：所有者因资源被占用或耗用所损失的经济利益得到不同程度的补偿；有助于限制对资源的乱占滥用，以发挥资源的最大功能；资源补偿费是资源价格的初始形式。目前在我国资源补充费主要有：耕地占用费、青苗补助费、征地补偿费、矿产资源补偿费、矿区使用费。
探矿权使用费和采矿权使用费都是由矿业权人根据其申请得到的矿区范围的面积按照一定的标准逐年缴纳。这一费用的作用类似于矿业发达国家的矿业权租金。因此，其征收依据也为矿产资源的绝对地租和级差地租。
由于我国现行矿产资源补偿机制中的资源税、资源补偿费、探矿权和采矿权使用费征收的理论依据均为地租理论和耗竭性资源理论，因此本文建议将目前政府以资源所有人的身份向企业收取的资源税、资源补偿费、探矿权和采矿权使用费合并征收，称之为“权利金”，并区别不同的矿产资源适当加大这部分费用的收费额度，以反映矿产资源的绝对地租和级差地租以及其耗竭特性。
另外，鉴于以上各项均未反应为资源资产的“恒定”而采取的保护措施，我们建议在目前的补偿项目之外加上“资源资产的折补”，以反映社会可持续发展、维护代际公平、保证资源安全的需要。
所谓的资源资产折补是指为了维持资源资产功能恒定而进行的价值、技术等方式的补偿。“功能恒定”是指资源资产的价值及其服务保持不变。资源资产的价值及其服务是时间和其他与资源资产开发利用有一系列有关因素的函数，在资源资产开发利用过程中，总是伴随着资源资产数量和质量的变化，资源资产的价值及其服务处于动态之中。假设在时刻a资源资产的价值及其服务功能为A，时刻b资源资产的价值及其服务为B，在b-a时段内，资源资产价值及其服务减少了A-B，资源资产的折补就是通过价值、技术等方式使时刻b资源资产的价值及其服务恢复到A，折补的数量至少为A-B。■
全科论文中心http://www.issncn.net
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